З А К Л Ю Ч Е Н И Е ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА ОБЛАСТИ «ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2011 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2012 И 2013 ГОДОВ»

Проект областного бюджета на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов базируется на Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011-2013 годах», Основных направлениях бюджетной и налоговой политики в Вологодской области (утверждены Постановлением Правительства области от 27 сентября 2010 года № 1101) с учетом Прогноза социально-экономического развития Вологодской области на 2011-2013 годы, соответствующего умеренно-оптимистическому варианту прогноза функционирования экономики Российской Федерации в 2011-2013 годах (согласно которому объемы финансирования основных приоритетов социально-экономической политики снижаются (табл. 1)).

Безусловно, формирование бюджета области в значительной степени зависит от макроэкономической ситуации в стране, проводимой федеральным правительством экономической и бюджетно-налоговой политики. Однако это не должно снижать роли областных органов власти и управления в решении задач устойчивого социально-экономического развития региона.

Анализ проекта областного бюджета и прогноза социально-экономического развития Вологодской области на 2011-2013 годы позволяет сделать следующие выводы.

1. Задача бюджетно-налоговой политики области на 2011-2013 годы по восстановления доходной базы бюджета на докризисный уровень вряд ли будет решена.

В Вологодской области в 2011-2013 гг. прогнозируется восстановление положительной динамики основных макроэкономических показателей (табл. 2) и основных параметров областного бюджета (табл. 3). Темпы экономического роста Вологодской области составят 3,5-5% при темпах роста в России 3,9-4,5%.

Вместе с тем выйти на докризисный уровень доходов областной бюджет в 2013 г. не удастся: они будут ниже на 8,4%, а собственные доходы – ниже на 3,2%. Кроме того, с 2011 года Вологодская область становится дотационной: размер дотации на выравнивание бюджетной системы составят в 2011 году 2,3% в объеме совокупных доходов регионального бюджета.

 

Учитывая заложенные в прогнозе тенденции снижения доходов федерального бюджета (по отношению к ВВП) и его дефицитность (главным образом за счет недопоступления нефтегазовых налогов и несбалансированности пенсионной системы), межбюджетные отношения с федеральным центром будут иметь напряженный характер.

Следовательно, требуется существенная корректировка региональной бюджетной и экономической политики, в том числе:

– системный переход от сырьевой ориентации экономики и снижение ее зависимости от конъюнктуры цен на мировых рынках;

– диверсификация экономики, обеспечение сбалансированности структуры производственного комплекса области (в прогнозе закладывается привязка налоговой базы региона к металлургическому комплексу, который в среднесрочной перспективе будет формировать 60% прибыли и 40% налога на прибыль);

– восстановление инвестиционного спроса до 20% в год (прогнозируется его рост на 10-13%);

– поиск иных источников дохода областного бюджета.

2. Задача обеспечения устойчивого функционирования социальной сферы, сохранения объема и качества бюджетных услуг и услуг общественной инфраструктуры не буде решена в полном объеме.

Бюджет области решает прежде всего задачу исполнения социальных обязательств. Самой масштабной статьей расходов в плановом периоде станет социальная политика – на ее финансирование будет направляться ежегодно четверть бюджета. На втором месте образование и здравоохранение – 16-17% общей суммы расходов; на третьем месте – межбюджетные трансферты общего характера и национальная экономика – 10-11% бюджетных ассигнований. Всего на финансирование социальной сферы ежегодно будет использоваться свыше 60% бюджетных затрат. Вместе с тем в целом расходы на социальную сферу снижаются.

Во-первых, расходы на образование в 2013 г. предусматриваются на 8% ниже уровня 2010 года.

Во-вторых, бюджетные ассигнования на мероприятия в области социальной политики сократятся в 2011 г. на 22% по сравнению с ожидаемым уровнем 2010 г., в 2012-2013 гг. они уменьшатся еще на 7%.

В-третьих, судя по законопроекту, расходные обязательства области в сфере здравоохранения в 2011-2013 гг. увеличатся на 3,3% по отношению к 2010 г. Однако анализ постатейного распределения выделяемых ассигнований на здравоохранение дает основание заключить, что на базовые функции здравоохранения будет использована меньшая часть расходов, к тому же прослеживается явная тенденция их сокращения в плановом периоде.

В-четвертых, предусматривается ежегодное сокращение затрат на жилищно-коммунальное хозяйство. При увеличивающемся износе жилья (с 25% в 2007 г. до 50% на конец 2009 г.) их доля в бюджете сократится с 6% в 2010 г. до 2,6% в 2013 г. Очевидно, что весь ремонт ЖКХ перекладывается на плечи населения, которые не в состоянии это делать.

Ситуацию усугубляет тот факт, что расходы прогнозируются в текущих ценах, без учета инфляционной составляющей, уровень которой, согласно прогнозу Минэкономразвития, за этот период составит около 20%.

Учитывая уровень инфляции, реальная заработная плата работников бюджетной сферы также будет снижаться. В этой связи представляется особенно настоятельным увеличить расходы бюджета на социальную сферу. С целью стимулирования демографической ситуации в области требуют пересмотра бюджетные ассигнования, выделяемые на социальную поддержку материнства и детства, обеспечение жильем молодых семей.

3. Вопрос обеспечения макроэкономической стабилизации остается открытым.

В проекте бюджета расходы на государственную поддержку отраслей экономики в номинальном выражении по отношению к 2010 г. сокращаются в 2011 г. в 1,5 раза, в последующие два года – почти в 2 раза, в том числе:

 

 

– финансирование «Общеэкономических вопросов» снизится в 4,2 раза;

– государственная поддержка сельского хозяйства за счет средств области сократится на 22%, а ее доля в бюджетных затратах – с 2,8% в 2011 г. до 1,9% в 2013 г.;

– в 1,5 раза снизятся по сравнению с 2010 г. ассигнования на лесное хозяйство.

4. Ограниченность бюджетных ресурсов создает определенные риски с точки зрения использования бюджета как инструмента реализации основных задач модернизации региона.

Вместе с тем бюджет не стимулирует структурный сдвиг в пользу инновационных отраслей. Из 46 долгосрочных целевых программ, принятых к утверждению в проекте бюджета, к программам модернизации и инноваций можно отнести 6 на сумму 1,3-1,4 млрд. руб. или 4-5% расходной части бюджета. При этом две трети финансирования будет направлено на строительство и реконструкцию дорог.

5. Резервы по увеличению доходной базы региона использованы не в полной мере.

Важным источником пополнения доходов областного бюджета является ликвидация недоимки по бюджетным платежам. В представленном проекте не оговаривается сумма недоимки, задействованной при формировании доходов бюджета. Между тем ее размер на 1 октября 2010 г. только по областному бюджету (без учета пеней, штрафов) составляет 0,7 млрд. рублей.

Существенным резервом роста областных доходов является корректировка политики налогового стимулирования. В кризисный период бюджет области потерял более 22% налоговых доходов в результате их предоставления. Так, в 2009 г. сумма налога, не поступившая в областной бюджет в связи с предоставлением налоговых льгот, составила 2 554 млн. рублей, а в консолидированный бюджет – 2 641 млн. рублей. Льготы по налогу на имущество организаций составили 2480,5 млн. рублей. Следовательно, почти 2,641 млрд. рублей – это резерв областной казны, которым не воспользовалась область. Это неоднократно отмечалось Общественной палатой в анализе проекта бюджета на 2010 г. и исполнения областного бюджета на 2009 г.

Вологодская область имеет несопоставимые с другими регионами СЗФО показатели по объему льгот. А по налогу на имущество организаций удельный вес льгот составляет 90,9% от суммы исчисленного к уплате налога. При этом следует отметить, что статьи законов, требующие предоставление хозяйствующими субъектами отчетов о целевом характере использования денежных средств, отменены Постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 30 июня 2010 г. № 417.

На наш взгляд, следует более обоснованно подходить к вопросу предоставления налоговых льгот, учитывать эффективность использования высвобождающихся средств.

Необходимо продолжать работу и по отмене федеральных льгот по региональным и местным налогам, полностью зачисляемым в бюджет области. Это позволит увеличить доходную часть бюджета примерно на 3 млрд. рублей (около 12% доходов областного бюджета).

Дополнительные средства бюджета, по нашему мнению, было бы целесообразно направить на поддержку отраслей социальной сферы, сельского хозяйства, решение проблемы диверсификации и инновационности экономики (развитие малого предпринимательства, внедрение технологических, организационных и управленческих инноваций).

 

В заключении следует отметить, что значение регионального бюджета, как основного инструмента реализации стратегических целей области, предусматривает повышение ответственности за достоверность финансово-экономических показателей.

Общественная палата отмечала низкий уровень прогнозов, которые закладываются в основание бюджетных проектировок, что приводит к систематическим пересмотрам бюджета на текущий год. Так, в 2009 году областной бюджет корректировался 9 раз, в 2010 году – 8 раз.

При исполнении областного бюджета сложилась практика недофинансирования утвержденных расходных обязательств. Это не только ставит бюджетополучателей в сложное положение, но и дезорганизует функционирование соответствующих секторов экономики. Представляется, что назрело повышение персональной ответственности за качество подготовки проекта бюджета и его исполнение. Необходимо законодательно установить порог допустимых изменений бюджета в целом, его структурных разделов, целевых программ.

 

Общественная палата Вологодской области считает возможным поддержать принятие проекта закона области «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» во втором чтении при условии принятия соответствующих замечаний и предложений.

 

 

Заключение  принято  на заседании Совета Общественной палаты области

13 ноября 2010 г.