Заключение Общественной палаты Вологодской области по прогнозу социально-экономического развития Вологодской области на 2012 – 2014 годы

РЕЗЮМЕ

Прогноз социально-экономического развития Вологодской области и сформированный на его основе областной бюджет на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 гг. должны определить вектор развития экономики региона не только на среднесрочную, но и в значительной мере на долгосрочную перспективу. Этот период является критическим с точки зрения реализации стратегической цели, заявленной в Бюджетном послании Президента РФ, – формирование новой модели экономического роста, основанной на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре.

К сожалению, предложенный прогноз носит принципиально иной характер. Разработчики документа ограничились механическим формированием отдельных прогнозных показателей. За рамками прогноза осталось какое-либо обоснование содержащихся в нем параметров, что не позволило получить более объективную картину тенденций социально-экономического развития. Из него не ясно, каким образом прогнозируемые показатели будут способствовать достижению стратегических целей.

В прогнозе не просматриваются ключевые вопросы, касающиеся реального роста экономики, инвестиций, уровня жизни населения. Без этих основополагающих показателей не может идти речь о качестве подготовке проекта областного бюджета а, следовательно, и качестве управления регионом в целом.

По нашему мнению, вряд ли такой прогноз может рассматриваться как серьезный, практически значимый.

С учетом вышеизложенного, Общественная палата Вологодской области рекомендует:

1. Правительству Вологодской области при формировании  прогнозов социально-экономического развития обеспечивать четкое выполнение требований, содержащихся в федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ и постановлении Правительства Вологодской области «О порядке разработки прогноза и прогнозно-аналитических материалов по социально-экономическому развитию Вологодской области» от 18.09.2007 г. № 1241[1].

2. Доработать прогноз социально-экономического развития Вологодской области на 2012 – 2014 гг., предусмотрев в нем табличные материалы показателей[2], определенных приказом Министерства экономического развития РФ от 21 февраля 2011 г. N 56 "Об организации в Минэкономразвития России работы по разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период", а также аналитический доклад с постановкой задач регионального развития и обоснованием механизмов достижения содержащихся в прогнозе параметров.

3. Опубликовать доработанный прогноз не только на официальном сайте Правительства Вологодской области, но и в других СМИ, обеспечив тем самым его обсуждение не только на уровне властных структур, но среди широких слое общественности и населениям региона.

 

Основные тенденции развития мировой и российской экономики

 

По прогнозу Международного валютного фонда[3], начиная с 2011 г. и вплоть до 2016 г. рост мировой экономики закрепится на траектории 4,4 – 4,7%.  При этом высокий уровень долга государств и корпораций будет ограничивать экономический рост. Более того, по прогнозам международных аналитиков, суверенные долги в большинстве стран могут и далее увеличиваться, поскольку сокращение бюджетного дефицита достаточно болезненно и социально. Рост экономики будет происходить без роста занятости, следовательно, сохранится высокий уровень безработицы в США и странах Еврозоны. На фоне уменьшения потребительского спроса это приведет к сокращению реальных государственных, корпоративных и частных инвестиций. Таким образом, неопределенность мировой динамики еще велика, что не позволяет с уверенностью говорить о том, что мир вышел из кризиса.

В 2012 – 2014 гг. темпы роста российской экономики по варианту прогноза 2b, принятому в качестве базового для разработки проекта федерального бюджета, составят 3,5 – 4,6%. ВВП превысит уровень 2008 г. на 12,7% (табл. 1).

По мнению экспертов[4], темпы экономического роста в пределах 4% за счет инвестиций и модернизации являлись бы достижением для развитий экономики, но для нормального развития России они слишком низкие (по прогнозу МВФ, в 2011 – 2012 гг. экономический рост развивающихся стран составит более 6%). При таких темпах роста невозможно одновременно исполнять социальные обязательства и сокращать отставание в производительности труда от развитых экономик. Признание этого факта содержится и в выступлении В.В. Путина на Всероссийском съезде политической партии «Единая Россия» 24.09.2011 г.

В своём докладе премьер-министр поставил задачу в ближайшее время увеличить темпы роста экономического развития России до 6 – 7% в год, а за следующие пять лет войти в пятерку крупнейших экономик мира. Причем  это должен быть не сырьевой, а качественно иной рост, построенный на инвестициях, передовых технологиях и повышении эффективности.

Таблица 1

Основные макроэкономические показатели Российской Федерации

Показатели	Фактически			Прогноз				2014 г., % к
	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2010	2008
Мировая цена на нефть сорта «Юралс», долл./барр.	94,4	61,1	78,2	105,0	93,0	95,0	97,0	124,0	102,8
ВВП, % к предыдущему году в сопоставимых ценах	105,2	92,2	104	104,2	103,5	104,2	104,6	117,5	112,7
Инфляция (ИПЦ) в среднем за год, декабрь к декабрю, %	113,3	108,8	108,8	106,5-107,5	105-106	104,5-105,5	104-105	129,1	154,1
Рост цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, % к предыдущему году
Электроэнергия	22,4	19,3	17,5	13-15	11-13	10-12	9-10	155,2	217,5
Природный газ	25,0	15,7	27,4	15,3	15,0	15,0	15,0	175,4	258,5
Среднегодовой курс доллара США, руб./долл.	24,9	31,7	30,4	28,4	27,9	27,9	28,0
Доходы федерального бюджета в реальном выражении, % к уровню 2008 г.	100,0	72,7	75,6	88,1	85,7	89,4	92,1
Дефицит федерального бюджета, млрд. руб.	+1705	-2322	-1812	-719,1	-1570,5	-1744,3	-1648,4	91,0

Источники: данные Минэкономразвития РФ; Минфина РФ; расчеты ИСЭРТ РАН.

 

В 2011 г. цена на нефть, лежащая в основе российского прогноза, составит 105 долл., превысив уровень 2008 г. благодаря восстановлению объемов потребления развитыми странами, высокому росту спроса в развивающихся государствах и сохранению значительного уровня мировой ликвидности. Однако уже в 2012 г. ожидается снижение цены на нефть до 93 долл. в результате возможного замедления темпов роста экономик стран – импортеров нефти. В 2013 – 2014 гг. вслед за ростом потребления нефти возобновится тенденция медленного восстановления цены до 97 долл. По мнению аналитиков, цена нефти в пределах 100 долларов в среднесрочной перспективе будет благоприятна для мирового экономического развития, при этом стоимость нефти позволит стабильно развиваться компаниям энергетического сектора.

Последствия аномальной жары 2010 г. негативно отразились на инфляционных процессах. Высокий рост потребительских цен в начале 2011 г. не позволит снизить уровень инфляции до 6 – 7% как это предполагалось в первоначальном варианте прогноза. Ожидается, что по итогам 2011 г. индекс потребительских цен составит 107%. Правительством РФ поставлена задача снижения инфляции к 2014 г. до уровня, не превышающего 5%. На наш взгляд, при запланированных темпах роста цен и тарифов на газ и электроэнергию, которые выше ориентировочных темпов потребительских цен, прогноз инфляции в 4 – 5% выглядит слишком оптимистичным. Необходимо также учитывать рост отпускных цен производителей, налоговые новации, а также возможное ограничение кредитования частного сектора, обусловленное значительными государственными заимствованиями на внутреннем рынке.

Прогнозируется усиление позиций российского рубля. В номинальном выражении курс рубля будет относительно стабильным, при этом в реальном выражении рубль  укрепится  более чем на 15%,  не превышая  28 рублей за доллар.

Предполагаемое замедление динамики экономического роста после 2011 г. станет причиной того, что в среднесрочной перспективе объем доходов федерального бюджета в реальном выражении не достигнет предкризисного уровня. В сочетании с существенным дефицитом это увеличит риски исполнения региональных бюджетов.

В целом прогноз Правительства РФ на 2012 – 2014 гг. можно оценить как довольно статичный. Он отталкивается от существующего на сегодня состояния мировой экономики и не предполагает каких-либо качественных рывков в социально-экономическом развитии.

 

 

Анализ прогноза социально-экономического развития

Вологодской области на 2012 – 2014 годы

 

Прогноз социально-экономического развития региона на 2012 – 2014 гг., опубликованный на официальном сайте Правительства Вологодской области, даже на первый взгляд можно назвать плановым документом весьма условно. По форме и содержанию он представляет собой набор отдельных  ожидаемых показателей развития вне объяснения каких-либо тенденций.

Главной аналитической проблемой для подготовки полноценного экспертного заключения явилось отсутствие важнейших данных, а именно:

• пояснительной записки с обоснованием прогнозных показателей;
• сравнительной базы (фактических данных за 2008 – 2010 гг. и прогнозной оценки итогов социально-экономического развития области в 2011 г.);
• целого ряда показателей, служащих основой для бюджетных проектировок (рост реальных объемов: ВРП, инвестиций, оборота розничной торговли и платных услуг, сельскохозяйственного производства, заработной платы; численность занятых в экономике; индекс потребительских цен в области; объемы экспорта и импорта; численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума).

В таблице 2 приведены основные показатели прогноза социально-экономического развития Вологодской области в среднесрочной перспективе в сравнении с показателями прогноза Российской Федерации.

Обзор имеющихся показателей прогноза социально-экономического развития Вологодской области в среднесрочной перспективе позволил сформулировать следующие выводы.

 

Таблица 2

Показатели прогноза социально-экономического развития

Вологодской области на 2012 – 2014 гг.

 

Показатели	Фактически			Прогноз				2014 г., % к
	2008	2009	2010	2011[5]	2012	2013	2014	2010	2008
ВРП в текущих ценах, млрд. руб.	294,9	212,8	258,7	287	332,5	357	383,6	148,3	130,1
ВВП, трлн. руб.	41,3	38,8	44,9	53,3	57,5	63,4	70,4	156,8	170,5
Индекс промышленного производства,	95,8	87,5	108,5	103,5	104	104	105	117,5	111,6
Российская Федерация	100,6	90,7	108,2	105,4	103,6	104,0	104,2	118,2	116,1
Производство продукции сельского хозяйства, % к предыдущему году*	99,5	97,6	92,9	108,7	101,9	101,4	106,1	119,2	108
Российская Федерация	110,8	101,4	88,1	111,8	102,4	102,7	102,0	119,9	107,1
Инвестиции, млрд. руб.	78,4	55,5	57,2	64,6	110,2	120,1	130,7	228,5	166,7
Российская Федерация (в сопоставимых ценах, % к предыдущему году)	109,9	84,3	106,0	106,0	108,8	107,7	109,6	136,1	121,6
Оборот розничной торговли, млрд. руб.	77,8	69,6	77,1	84,7	104,6	115,5	127,5	165,4	163,9
Российская Федерация	13920	14603	16436	18835	20827	23141	25689	156,3	184,5
Прибыль прибыльных предприятий, млрд. руб.	99,5	22,6	47,6	53,0	64,5	68,2	72,1	151,5	72,5
Российская Федерация	7050	7570	9205	11690	12060	12725	13875	150,7	196,8
Фонд заработной платы, млрд. руб.	90,5	86,1	91,1	97,1	117,2	127,3	138,3	151,8	152,8
Российская Федерация	10242	10607	11795	13271	14681	16254	18015	152,7	175,9
Реальные располагаемые денежные доходы населения, % к предыдущему году	98,7	89,9	105,0	100,0	102,0	104,7	105,0	112,1	105,8
Российская Федерация	102,3	102,1	104,1	101,5	104,0	104,4	105,0	115,7	123,0
Уровень официально зарегистрированной безработицы, %	5,9	3,7	3,1	2,8	2,3	2,2	2,1	67,7	35,6
Российская Федерация	6,5	8,6	7,7	6,8	6,6	6,3	5,8	75,4	89,2

Источники: данные прогноза социально-экономического развития РФ на 2012-2014 гг.; данные прогноза социально-экономического развития Вологодской области на 2012-2014 гг.; Росстата; расчеты ИСЭРТ РАН.

 

* В сопоставимых ценах. Данные за 2012 – 2014 гг. предоставлены Департаментом сельского хозяйства, продовольственных ресурсов и торговли Вологодской области.

 

 

1. В среднесрочной перспективе наполняемость бюджета Вологодской области будет по-прежнему зависеть от поведения цен на металлопродукцию (доля металлургии в объеме промышленного производства в 2011 – 2013 гг. составит более 50%). Представленный прогноз не содержит не только проектировок ценовых трендов на черные металлы, но и данных об объемах экспорта, изменениях внутреннего потребления и других показателей, по которым можно было бы судить о тенденциях развития металлургии.

2. Промышленное производство в области выйдет на параметры предкризисного 2007 г. Вместе с тем значительного роста не прогнозируется. Индекс промышленного производства ожидается на уровне 4 – 5%, что несколько выше, чем по стране в целом (3,6 – 4,2%). В то же время из прогноза не ясно, какие отрасли будут вносить определяющий вклад в развитие промышленности (или по-прежнему экспортные доходы будут основным генератором бюджетных доходов), не определены меры для преодоления структурной деформированности региональной экономики.

3. Развитие агропромышленного комплекса основывается на умеренно-консервативном сценарии. Существенного улучшения ситуации в региональном АПК не предусматривается. Производство всех видов продукции сельского хозяйства в 2014 г. вырастет на 19,2% к аномально низкой базе 2010 г. и на 8% к докризисному периоду (в РФ соответственно 19,9 и 7,1%).

4. Планируется увеличение абсолютных объемов прибыли для целей налогообложения, однако в 2014 г. они составят две трети от объемов прибыли, полученной по итогам 2008 г. Судя по динамике прибыли, в 2011 г. ожидается довольно существенный ее рост. По данным Росстата, уже по итогам первого полугодия 2011 г. объем прибыли, полученной крупными и средними предприятиями региона, составил 27 млрд. руб. против 15,5 млрд. руб. за аналогичный период предыдущего года. При этом 65% прибыли обеспечило металлургическое производство, что дает основание предполагать конъюнктурную природу ее получения. Начиная с 2013 г. можно констатировать явную стагнацию темпов роста прибыли, что несомненно отразится на формировании доходной части бюджета. Даже по грубым подсчетам, в 2014 г. поступления налога на прибыль в областную казну составят порядка 13 млрд. руб., что в 1,6 раза меньше поступлений в 2008 г.  

5. Динамика розничной торговли демонстрирует тренд устойчивого роста. На фоне увеличения реальных доходов населения рост потребительского спроса в текущих ценах в 2013 – 2014 гг. составит более 10% (в РФ – 11%), что превысит заложенный Правительством области темп роста ВРП в номинальном выражении почти на 3 п.п. Таким образом, спрос населения станет определяющим фактором для роста экономики. К сожалению, дать более развернутую характеристику тенденций потребительского спроса как одного из важнейших бюджетообразующих показателей не представляется возможным, поскольку отсутствуют прогнозные данные об объеме платных услуг, потребительском кредитовании населения и норме сбережений.

6. Прогноз предусматривает значительный номинальный рост физических объемов инвестиций – с 57 млрд. руб. в 2010 г. до 130 млрд. руб. в 2014 г., или в 2,3 раза (в РФ – в 1,8 раза). Однако сами по себе эти объемы без сопоставления с реальным ростом инвестиций могут послужить основанием для неверных выводов. Учитывая, что запланированные бюджетные расходы на поддержку отраслей национальной экономики региона (совокупные, не очищенные от текущих расходов) в 2014 г. не выйдут на уровень 2008 года[6], а темпы роста прибыли предприятий в 2013 – 2014 гг. заметно упадут, непонятно, за счет каких источников будет обеспечен рост инвестиций. Нельзя забывать также, что немаловажным фактором, сдерживающим повышение инвестиционной активности, будет повышение налоговой нагрузки в связи с увеличением страховых выплат во внебюджетные фонды. Российский прогноз предполагает умеренную реальную динамику инвестиционных процессов (8,8 – 9,6%), обусловленную колебаниями цен на нефть, которые в свою очередь будут сдерживать политику государственных расходов и способствовать оттоку капитала из страны. Кроме того, необходимо учитывать и фактор стагнации строительного сектора.

7. В прогнозный период ожидается некоторое улучшение ситуации на рынке труда, хотя об этом можно судить только по одному показателю, содержащемуся в прогнозе, – уровню безработицы. Безработица будет устойчиво снижаться, скорее всего, по естественным причинам, из-за сокращения молодежи, вступающей в трудоспособный возраст. В целом по стране численность занятых в экономике постепенно восстановится с 67,3 млн. человек в 2009 г. до 68,3 млн. человек в 2013 г. Однако в 2014 г. в результате демографических ограничений численность занятых в экономике будет снижаться.

8. Качественные изменения в сфере оплаты труда и уровне жизни населения, характеризуемые такими показателями, как номинальная и реальная заработная плата, уровень среднедушевых денежных доходов, в анализируемый прогноз области не включены. В этой связи закономерно возникает вопрос обоснованности планирования фонда заработной платы и бюджетных проектировок относительно подоходного налога. В целом, по расчетам Минэкономразвития РФ, рост реальной заработной платы в 2014 г. составит всего 5% (на уровне 1997 г.). При этом в 2012 – 2014 гг. предполагается проиндексировать на уровень инфляции заработную плату работников бюджетной сферы, но эта индексация не компенсирует снижение оплаты труда в корпоративном секторе ввиду сокращения доходов от экспорта. В результате фонд заработной платы будет прирастать всего лишь на 10% ежегодно. В Вологодской области темпы прироста будут еще ниже российских – 8,6%, что не позволяет рассчитывать на значительное увеличение второго после налога на прибыль источника бюджетных доходов – налога на доходы физических лиц.

9. Из материалов прогноза невозможно определить, как Правительство Вологодской области будет решать задачу сокращения экономической бедности в регионе. В заключении Общественной палаты Вологодской области по проекту закона Вологодской области «Об утверждении программы социально-экономического развития Вологодской области на период по 2013 год» обращалось внимание на низкий по сравнению со средним по России уровень среднедушевых денежных доходов и обоснована необходимость включения в Программу задачи выхода области в 2013 г. на среднероссийский уровень. По итогам 2010 г. среднемесячный уровень денежных доходов населения области составил 13,8 тыс. руб. против 18,5 тыс. руб. по стране, т.е. был ниже среднероссийского на 25%. Это является основной причиной значительного удельного веса населения региона с доходами ниже величины прожиточного минимума: в 2010 г. эта доля составила 17,2% против 12,5% в среднем по России.

Поскольку такие индикаторы уровня жизни населения как размер среднедушевых доходов, номинально начисленной заработной платы, численности населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума выпали из области внимания разработчиков среднесрочного плана, не ясно, какая доля граждан будет находиться в зоне малообеспеченности и сколько потребуется доплат до уровня прожиточного минимума из бюджета области. Следовательно, говорить о реалистичности планировании расходов бюджета на социальную политику пока не приходится.

10. Блок показателей, касающихся сфер образования и здравоохранения, не отражает остроты социальных проблем, носят явно консервативный характер. Следовательно, говорить о планах Правительства Вологодской области по модернизации этих сфер в ближайшие 3 года преждевременно.

 

В целом же прогноз развития Вологодской области в 2012 – 2014 гг., составленный вне целостной связи с ожидаемыми целями, задачами, инструментами региональной политики, не может служить предпосылкой формирования областного бюджета. В лучшем случае его следует рассматривать как способ распределения финансовых ресурсов по годам трехлетки, а не как документ, определяющий стратегию бюджетной политики.

 

 

---

[1] См. приложение 1

[2] См. приложение 2

[3] Пояснительная записка к сценарным условиям для формирования вариантов социально-экономического развития в 2012-2014 гг. // Официальный сайт Минэкономразвития РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20110921_13

[4] Материалы онлайн-конференции 13.09.2011 г. "Российская экономика: слабый рост - новая норма?"

[5] Поскольку отсутствует оценка ожидаемых показателей за 2011 г., для сравнения использованы данные «Программы социально-экономического развития Вологодской области на 2011 – 2013 годы», утвержденной законом Вологодской области от 08.12.2010 г. № 2428-ОЗ.

[6] По данным департамента финансов Вологодской области,  финансирование национальной экономики в 2012 – 2014 гг. составит 5,8,  6,5 и 7,2 млрд. руб. соответственно (в 2008 г. – 8 млрд. руб.).