Развитие гражданского общества в регионе

1. Условия развития гражданского общества в переходной системе

Особенность становления современного гражданского общества в России состоит в переходе от авторитарной организации жизнедеятельности (и соответствующего менталитета граждан) к демократическому обществу. Этот противоречивый процесс развивается одновременно с созданием правового государства.

Перед страной стоит проблема выбора пути и методов построения гражданского общества, которые должны учитывать национальные черты во взаимоотношениях власти и общества. Прежде всего, это патерналистские настроения, то есть чрезмерное стремление к государственному покровительству при низкой общественной активности граждан. На встрече с Советом Общественной палаты в мае текущего года губернатор В.Е. Позгалев обратил внимание на такие, по его мнению, характерные черты, как инфантильность, иждивенчество, отсутствие консолидированной позиции власти и представителей общественности, коррозия нравственных ценностей.

Учетные данные и выборочные исследования свидетельствуют, что из многих сотен зарегистрированных организаций в лучшем случае только 1/3 проявляет признаки общественной жизни. Из этой 1/3 лишь несколько десятков организаций достигли хороших результатов в социальном служении.

Гражданский форум Вологодской области – это определенная веха на пути к достижению национального согласия, на пути становления гражданского общества. Не случайно в последнее время гражданское общество стало рассматриваться как один из механизмов преодоления стоящих перед страной трудностей, активизации человеческого фактора, сплочения и мобилизации граждан. Такое понимание не было повсеместным, вначале оно возникло в высших эшелонах российской власти, которая инициировала первое знаковое мероприятие нового века – проведение Всероссийского Гражданского форума (ноябрь 2001 г.). Затем последовало создание Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (ноябрь 2004 г.), создание Общественной палаты РФ (апрель 2005 г.).

Постепенно тема гражданского общества стала захватывать региональный уровень власти. Более чем в 50-ти регионах страны созданы Общественные палаты. 2009 г. был ознаменован началом работы Общественной палаты в Вологодской области. Проведение Гражданского форума – по сути, главная инициатива первого состава Общественной палаты.

Выездные зональные заседания Общественной палаты предшествуют пленарному заседанию форума, который планируется провести в ноябре. Эта подготовительная работа, включающая в себя также организацию заседаний тематических секций и круглых столов, позволяет проанализировать состояние зарегистрированных на сегодняшний день общественных объединений и других некоммерческих организаций. Некоторые результаты этого анализа содержатся в первом ежегодном докладе Общественной палаты «О состоянии гражданского общества в Вологодской области». Хочу обратить внимание на главный вывод доклада: современное состояние гражданского общества не позволяет дать высокую оценку его развития. Такая же оценка содержалась в Послании Президента РФ Федеральному собранию. Об этом также было сказано в последнем Послании Губернатора Вологодской области.

Таким образом, власть и общество осознают, что предстоит сделать еще немало, чтобы наше общество стало поистине гражданским. При этом следует иметь ввиду, что количество собственно общественных объединений, которые создаются только по инициативе граждан, имеет устойчивую тенденцию к сокращению. Если в 2007 году было зарегистрировано 1209 общественных объединения всех организационно-правовых форм, то в 2009 году осталось лишь 960 таких объединений (79,4%).

В своем исследовании мы обратили внимание, что на развитие потенциала гражданского общества в переходной системе оказывают влияние три главных условия:

• тенденции развития законодательства об НКО;
• организационная структура и механизмы взаимодействия общества и власти;
• ресурсное обеспечение институтов гражданского общества.

На эти же причины указывают многие другие общественные эксперты, граждане и организации. На сайте Общественной палаты сегодня можно ознакомиться с предложениями и рекомендациями, поступившими в адрес форума от лидеров ряда общественных объединений, государственных и муниципальных служащих, участников круглого стола «Вопросы экономической устойчивости НКО», Комитета общественного действия «За развитие некоммерческих организаций Вологодчины», секции «Гражданское общество и общественный контроль», Независимой группы руководителей и других.

2. Тенденции развития законодательства об НКО

В течение ряда последних лет происходило ужесточение федерального законодательства по регистрации, отчетности и контролю за деятельностью НКО. Частично это оправдывалось тем, что российский некоммерческий сектор, якобы, подпал под влияние западных благотворительных фондов. Необходимо было закрыть лазейки для лже-НКО, созданных как звенья в схемах «оптимизации» налогообложения.  Отчетность и администрирование резко возросли. Однако замены изъятым или запрещенным ресурсам не нашлось. Государство чрезмерно ограничило условия и отменило льготы по благотворительной деятельности граждан и предпринимательских структур. Не был сформирован высокий общественный статус безвозмездного и добровольного труда граждан на общее благо. В результате – разочарование в возможности объединенными силами решить уставные задачи общественных организаций, особенно в части защиты прав своих членов. В условиях отчужденных взаимоотношений с властью некоммерческий сектор стал хиреть на глазах. Вместе с грязной водой выплеснули и ребенка.

Вопрос неоднократно ставился перед властью на многих переговорных площадках, в том числе через президентский общественный совет.

После 2005 года наметился перелом. Пришло понимание того, что одними властными, политическими и денежными ресурсами не решить практически ни одной проблемы стоящей перед страной. Требуются некие объединительные ценности, говоря словами Манифеста 1861 года, «единство царя и народа».

Сегодня мы свидетели того, что по инициативе Президента РФ была создана Общественная палата. Ежегодно выделяются гранты из федерального бюджета на конкурсные проекты, направленные на развитие гражданского общества. Правительством одобрена концепция развития благотворительности и добровольчества. По указу Президента в органах государственной власти созданы общественные советы. Недавно приняты поправки в федеральный закон «О некоммерческих организациях», которые вводят институт социально ориентированных некоммерческих организаций.

Все эти позитивные изменения вызывают необходимость пересмотра законодательной и нормативной базы на региональном и муниципальном уровнях. Эта работа потребует активного участия членов Общественной палаты, представителей ведущих некоммерческих организаций, городских и районных общественных советов. С их стороны требуется детальное изучение новых нормативных актов, принятых на федеральном уровне, и инициирование «привязки» рамочных законов к местным условиям.

По нашему мнению, в целях приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными законами и подзаконными актами следует принять следующие областные законы или иные нормативные акты:

о формах взаимодействия государственной власти и  институтов гражданского общества;

о гражданском образовании и воспитании;

о государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций;

о благотворительности и добровольчестве.

3. Организационная структура и механизмы взаимодействия

общества и власти

Анализ общественных объединений и иных некоммерческих организаций, зарегистрированных на территории Вологодской области, потребовал от Общественной палаты и привлеченных экспертов немалых усилий. Скоро мы увидим результат этого труда в виде справочника «Общественные ресурсы Вологодской области». Ранее этой работой никто не занимался. По сути, гражданское общество и его потенциал остаются недостаточно изученными. Структура некоммерческого сектора аморфна. Общественная координация практически отсутствует. Мы остаемся разрозненными и отчужденными, лишенными понимания того, что наше благополучие находится в наших же руках, но при одном немаловажном условии – при покровительстве закона, о чем надо постоянно помнить нам самим и напоминать власть предержащим. То есть нужны взаимопонимание, доверительная открытость и взаимная поддержка народа и власти.

Решению этой проблемы должно способствовать формирование организационной структуры и внедрение новых механизмов взаимодействия гражданских институтов между собой и с органами власти.

Посредником (арбитром) в таком взаимодействии может стать Общественная палата, если это будет признано самой властью и большинством организаций гражданского общества. Последние дискуссии на региональном уровне дают основание считать, что губернатор и Законодательное собрание готовы согласиться на посредничество Общественной палаты. Теперь мы должны спросить об это представителей общественных структур.

При получении обоюдного согласия палата должна предпринять меры по укреплению действующих и формированию ряда новых общественных подразделений. Усилиями 45 членов Общественной палаты координирующую и посредническую задачи на всей территории области не решить. Давайте вместе подумаем, как нам наполнить человеческим потенциалом из числа активных общественников группу помощников членов Общественной палаты (до 90 человек). Может быть, следует  структурировать общественный актив при палате из числа помощников, а также лидеров ведущих общественных объединений, руководителей городских и районных общественных советов (это как минимум 150 – 200 человек).

Почему бы у нас, в Вологде и Череповце не создать ресурсные центры некоммерческих организаций? – таким вопросом задаются общественные лидеры, участвовавшие в подготовительной работе форума. В Правительстве Вологодской области пока нет структурного подразделения, отвечающего за развитие гражданских институтов. На встрече с Советом Общественной палаты губернатор пообещал, что такое подразделение будет создано.

Создание в рамках исполнительной власти управления по работе с общественными объединениями – шаг необходимый, но недостаточный, с точки зрения ряда общественных экспертов, в том числе отражающих позицию Общественной палаты РФ. Это пример построения гражданского общества «сверху», учитывающий особенности переходной системы, поскольку движение «снизу» на старте затруднено из-за постоянного дефицита ресурсов, монопольно сосредоточенных в руках государства и бизнеса. Но этот метод чреват чрезмерной бюрократизацией процесса становления институтов гражданского общества.

Создание нового департамента в правительстве не снимает с повестки дня формирование квалифицированного аппарата Общественной палаты. Без своего аппарата палата тесно привязывается к исполнительной власти и практически утрачивает легитимность в глазах общественности как беспристрастный посредник в диалоге общества и власти.

Необходимо также наладить живое общение членов палаты с общественными объедениями через деятельность общественных приемных, организовать обучение актива, оказание консультативной помощи, развитие информационных каналов связи. Нам видится, что все эти задачи не должны решаться бюрократическими методами, присущими властным структурам.

Структурные вопросы сегодня обсуждаются повсеместно, в частности, в Общественной палате России, откуда идет инициатива о создании некоего рамочного закона о региональных общественных палатах. Структурный вопрос был предметом дискуссии на межрегиональной научно-практической конференции 2 – 3 июня сего года в Новгороде, где рассматривался вопрос «Роль региональных общественных палат в развитии гражданского общества». Эксперты пришли к выводу о создании унифицированных правил взаимодействия на основе имеющегося опыта регионов. Вологодская область вносит свой вклад в наработку этого опыта. Как положительный пример взаимодействия мы отмечаем работу Череповецкого городского общественного совета, а также развитие системы договорных отношений среди организаций некоммерческого сектора. Этот опыт был рекомендован палатой к тиражированию в муниципальных образованиях области.

4. Ресурсное обеспечение институтов гражданского общества

Решая вопросы ресурсного обеспечения и государственной поддержки НКО, следует исходить из тех общественно полезных функций, которые присущи институтам развитого гражданского общества:

Оказание услуг населению. Этот вид деятельности отличается не только способностью оперативно реагировать на нужды различных социально-демографических групп, новые социальные вызовы и проблемы, но и низкими административными издержками, способностью привлекать добровольцев. Деятельность НКО помогает улучшить показатели уровня образования и здоровья населения, что, согласно современным исследованиям, увеличивает эффективность экономики и обеспечивает более высокие темпы экономического роста.

Источник социальных инноваций. Многие образовательные, управленческие и информационные технологии, современные методы социальной работы были впервые внедрены именно некоммерческими организациями, а затем стали частью государственной и муниципальной политики (конкурсы и аукционы социальных и образовательных проектов, кризисные центры для пострадавших от насилия, общественные слушания и т.п.).

Обеспечение самозанятости населения. Некоммерческий сектор более активен в вовлечении в экономическую деятельность социально уязвимой части населения (инвалиды, родители детей-инвалидов, безработные женщины старших возрастов и т.п.).

Участие в развитии демократии. Общественные объединения  представляют интересы различных групп общества, обеспечивают им широкие возможности для участия в процессе выработки и принятия решений, формируют общественное мнение. Это в свою очередь способствует возникновению у граждан чувства патриотизма и ответственности, формированию активной жизненной позиции, самоорганизации и самоуправления. НКО занимаются защитой прав человека, через механизмы общественной экспертизы и контроля способствуют прозрачности и эффективности работы государственных служб и судебной системы.

Предпосылкой успеха эффективной деятельности общественно-политической системы является справедливое наполнение ресурсами всех частей, составляющих эту систему. Политические партии, с которыми себя ассоциирует не более полутора процентов населения, имеют бюджетное финансирование от числа всех граждан, проголосовавших за них на выборах. Беспартийные налогоплательщики обязаны содержать партийных функционеров – таков закон.

Мы не сторонники распространять подобные правила на все неполитические общественные объединения. Тем не менее, мы обращаем внимание на существующую несправедливость относительно поддержки гражданских инициатив социальной (неполитической) направленности.

Сегодня этот вопрос частично разрешен на федеральном уровне в связи с принятием закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». На повестку дня встает вопрос корректировки соответствующих областных нормативных актов, в частности, закона «О государственной поддержке общественных объединений в Вологодской области», деятельность которого не распространяется на взаимоотношения государства и всего спектра некоммерческих организаций.

Могут ли в одинаковой степени облагаться налогами лица, которые кладут полученную предприятием прибыль в свой карман (через выплату бонусов и дивидендов), и те граждане, которые все заработанное направляют на общественно полезные нужды? Оказывается, могут! По нашему налоговому законодательству, и те и другие платят налоги с прибыли (дохода) по одним и тем же ставкам. Льготой пользуются лишь общественные организации инвалидов и ветеранов ВОВ.

Государство и муниципальные образования могут содействовать устойчивому развитию общественных объединений через квотирование для них объемов социальных заказов на конкурсной основе. Тогда деньги будут честно заработаны.

Идея создания ресурсных центров для НКО получила развитие в конце 90-х – начале 2000-х годов. Такие центры под разными наименованиями действуют в Москве, Петербурге и в ряде областных центров. Они оказывают методическую и юридическую поддержку, организуют грантовые конкурсы, ведут обучение актива, берут по договорам аутсорсинга выполнение ряда функций государственных и муниципальных учреждений, организуют масштабные общественные акции и т.п.

Наибольший эффект достигается там, где деятельность ресурсных центров сочетается с формированием фондов местных сообществ (ФМС). ФМС – это своеобразная социальная копилка сообщества: копилка финансов, социальных проектов, идей, общественных и административных ресурсов попечителей, трудовых ресурсов волонтеров. И управляется эта копилка самим сообществом на основе паритетного представительства в органах фонда бизнеса, власти и общественности, совершенно открыто, прозрачно, не ангажировано какой-либо одной стороной или личностью. При этом у дверей предпринимателей не выстраиваются очереди просителей, и их не заваливают письмами о помощи.

В результате создания ФМС происходит качественный скачок в жизни сообщества. С одной стороны, формируется постоянный местный источник финансирования социальных проектов НКО и муниципальных учреждений. С другой стороны, руководителям организаций приходится серьезно учиться самим и повышать уровень подготовки своих кадров для более эффективного планирования, защиты и реализации социальных проектов.

Когда представители бизнеса, власти и общественности садятся за стол переговоров для определения приоритетных социальных проблем и отбора лучших проектов – стороны начинают лучше понимать друг друга и вырабатывать механизмы реального сотрудничества, направленного на качественное улучшение жизни местного сообщества.

А.Ф. Ушаков,

заместитель председателя Общественной палаты Вологодской области