О бюджете

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА ОБЛАСТИ

«ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2011 ГОД

И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2012 И 2013 ГОДОВ»[1]

Проект областного бюджета на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов базируется на Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011-2013 годах», Основных направлениях бюджетной и налоговой политики в Вологодской области (утверждены Постановлением Правительства области от 27 сентября 2010 года № 1101) с учетом Прогноза социально-экономического развития Вологодской области на 2011-2013 годы, соответствующего умеренно-оптимистическому варианту прогноза функционирования экономики Российской Федерации в 2011-2013 годах (согласно которому объемы финансирования основных приоритетов социально-экономической политики снижаются (табл. 1)).

Безусловно, формирование бюджета области в значительной степени зависит от макроэкономической ситуации в стране, проводимой федеральным правительством экономической и бюджетно-налоговой политики. Однако это не должно снижать роли областных органов власти и управления в решении задач устойчивого социально-экономического развития региона.

Анализ проекта областного бюджета и прогноза социально-экономического развития Вологодской области на 2011-2013 годы позволяет сделать следующие выводы.

1. Задача бюджетно-налоговой политики области на 2011-2013 годы по восстановления доходной базы бюджета на докризисный уровень вряд ли будет решена.

В Вологодской области в 2011-2013 гг. прогнозируется восстановление положительной динамики основных макроэкономических показателей (табл. 2) и основных параметров областного бюджета (табл. 3). Темпы экономического роста Вологодской области составят 3,5-5% при темпах роста в России 3,9-4,5%.

Вместе с тем выйти на докризисный уровень доходов областной бюджет в 2013 г. не удастся: они будут ниже на 8,4%, а собственные доходы – ниже на 3,2%. Кроме того, с 2011 года Вологодская область становится дотационной: размер дотации на выравнивание бюджетной системы составят в 2011 году 2,3% в объеме совокупных доходов регионального бюджета.

Учитывая заложенные в прогнозе тенденции снижения доходов федерального бюджета (по отношению к ВВП) и его дефицитность (главным образом за счет недопоступления нефтегазовых налогов и несбалансированности пенсионной системы), межбюджетные отношения с федеральным центром будут иметь напряженный характер.

Следовательно, требуется существенная корректировка региональной бюджетной и экономической политики, в том числе:

– системный переход от сырьевой ориентации экономики и снижение ее зависимости от конъюнктуры цен на мировых рынках;

– диверсификация экономики, обеспечение сбалансированности структуры производственного комплекса области (в прогнозе закладывается привязка налоговой базы региона к металлургическому комплексу, который в среднесрочной перспективе будет формировать 60% прибыли и 40% налога на прибыль);

– восстановление инвестиционного спроса до 20% в год (прогнозируется его рост на 10-13%);

– поиск иных источников дохода областного бюджета.

2. Задача обеспечения устойчивого функционирования социальной сферы, сохранения объема и качества бюджетных услуг и услуг общественной инфраструктуры не буде решена в полном объеме.

Бюджет области решает прежде всего задачу исполнения социальных обязательств. Самой масштабной статьей расходов в плановом периоде станет социальная политика – на ее финансирование будет направляться ежегодно четверть бюджета. На втором месте образование и здравоохранение – 16-17% общей суммы расходов; на третьем месте – межбюджетные трансферты общего характера и национальная экономика – 10-11% бюджетных ассигнований. Всего на финансирование социальной сферы ежегодно будет использоваться свыше 60% бюджетных затрат. Вместе с тем в целом расходы на социальную сферу снижаются.

Во-первых, расходы на образование в 2013 г. предусматриваются на 8% ниже уровня 2010 года.

Во-вторых, бюджетные ассигнования на мероприятия в области социальной политики сократятся в 2011 г. на 22% по сравнению с ожидаемым уровнем 2010 г., в 2012-2013 гг. они уменьшатся еще на 7%.

В-третьих, судя по законопроекту, расходные обязательства области в сфере здравоохранения в 2011-2013 гг. увеличатся на 3,3% по отношению к 2010 г. Однако анализ постатейного распределения выделяемых ассигнований на здравоохранение дает основание заключить, что на базовые функции здравоохранения будет использована меньшая часть расходов, к тому же прослеживается явная тенденция их сокращения в плановом периоде.

В-четвертых, предусматривается ежегодное сокращение затрат на жилищно-коммунальное хозяйство. При увеличивающемся износе жилья (с 25% в 2007 г. до 50% на конец 2009 г.) их доля в бюджете сократится с 6% в 2010 г. до 2,6% в 2013 г. Очевидно, что весь ремонт ЖКХ перекладывается на плечи населения, которые не в состоянии это делать.

Ситуацию усугубляет тот факт, что расходы прогнозируются в текущих ценах, без учета инфляционной составляющей, уровень которой, согласно прогнозу Минэкономразвития, за этот период составит около 20%.

Учитывая уровень инфляции, реальная заработная плата работников бюджетной сферы также будет снижаться. В этой связи представляется особенно настоятельным увеличить расходы бюджета на социальную сферу. С целью стимулирования демографической ситуации в области требуют пересмотра бюджетные ассигнования, выделяемые на социальную поддержку материнства и детства, обеспечение жильем молодых семей.

3. Вопрос обеспечения макроэкономической стабилизации остается открытым.

В проекте бюджета расходы на государственную поддержку отраслей экономики в номинальном выражении по отношению к 2010 г. сокращаются в 2011 г. в 1,5 раза, в последующие два года – почти в 2 раза, в том числе:

– финансирование «Общеэкономических вопросов» снизится в 4,2 раза;

– государственная поддержка сельского хозяйства за счет средств области сократится на 22%, а ее доля в бюджетных затратах – с 2,8% в 2011 г. до 1,9% в 2013 г.;

– в 1,5 раза снизятся по сравнению с 2010 г. ассигнования на лесное хозяйство.

4. Ограниченность бюджетных ресурсов создает определенные риски с точки зрения использования бюджета как инструмента реализации основных задач модернизации региона.

Вместе с тем бюджет не стимулирует структурный сдвиг в пользу инновационных отраслей. Из 46 долгосрочных целевых программ, принятых к утверждению в проекте бюджета, к программам модернизации и инноваций можно отнести 6 на сумму 1,3-1,4 млрд. руб. или 4-5% расходной части бюджета. При этом две трети финансирования будет направлено на строительство и реконструкцию дорог.

5. Резервы по увеличению доходной базы региона использованы не в полной мере.

Важным источником пополнения доходов областного бюджета является ликвидация недоимки по бюджетным платежам. В представленном проекте не оговаривается сумма недоимки, задействованной при формировании доходов бюджета. Между тем ее размер на 1 октября 2010 г. только по областному бюджету (без учета пеней, штрафов) составляет 0,7 млрд. рублей.

Существенным резервом роста областных доходов является корректировка политики налогового стимулирования. В кризисный период бюджет области потерял более 22% налоговых доходов в результате их предоставления. Так, в 2009 г. сумма налога, не поступившая в областной бюджет в связи с предоставлением налоговых льгот, составила 2 554 млн. рублей, а в консолидированный бюджет – 2 641 млн. рублей. Льготы по налогу на имущество организаций составили 2480,5 млн. рублей. Следовательно, почти 2,641 млрд. рублей – это резерв областной казны, которым не воспользовалась область. Это неоднократно отмечалось Общественной палатой в анализе проекта бюджета на 2010 г. и исполнения областного бюджета на 2009 г.

Вологодская область имеет несопоставимые с другими регионами СЗФО показатели по объему льгот. А по налогу на имущество организаций удельный вес льгот составляет 90,9% от суммы исчисленного к уплате налога. При этом следует отметить, что статьи законов, требующие предоставление хозяйствующими субъектами отчетов о целевом характере использования денежных средств, отменены Постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 30 июня 2010 г. № 417.

На наш взгляд, следует более обоснованно подходить к вопросу предоставления налоговых льгот, учитывать эффективность использования высвобождающихся средств.

Необходимо продолжать работу и по отмене федеральных льгот по региональным и местным налогам, полностью зачисляемым в бюджет области. Это позволит увеличить доходную часть бюджета примерно на 3 млрд. рублей (около 12% доходов областного бюджета).

Дополнительные средства бюджета, по нашему мнению, было бы целесообразно направить на поддержку отраслей социальной сферы, сельского хозяйства, решение проблемы диверсификации и инновационности экономики (развитие малого предпринимательства, внедрение технологических, организационных и управленческих инноваций).

 

В заключении следует отметить, что значение регионального бюджета, как основного инструмента реализации стратегических целей области, предусматривает повышение ответственности за достоверность финансово-экономических показателей.

Общественная палата отмечала низкий уровень прогнозов, которые закладываются в основание бюджетных проектировок, что приводит к систематическим пересмотрам бюджета на текущий год. Так, в 2009 году областной бюджет корректировался 9 раз, в 2010 году – 8 раз.

При исполнении областного бюджета сложилась практика недофинансирования утвержденных расходных обязательств. Это не только ставит бюджетополучателей в сложное положение, но и дезорганизует функционирование соответствующих секторов экономики. Представляется, что назрело повышение персональной ответственности за качество подготовки проекта бюджета и его исполнение. Необходимо законодательно установить порог допустимых изменений бюджета в целом, его структурных разделов, целевых программ.

 

Общественная палата Вологодской области считает возможным поддержать принятие проекта закона области «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» во втором чтении при условии принятия соответствующих замечаний и предложений.

 

 

Заключение  принято  на заседании Совета Общественной палаты области

13 ноября 2010 г.

 

---

[1] В соответствии с полномочиями Общественная палата Вологодской области подготовила анализ проекта закона области «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (прилагается), который позволяет сделать следующие заключение.

Заключение Общественной палаты Российской Федерации по проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» подготовлено в соответствии с полномочиями Палаты, установленными Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации».

При подготовке своего Заключения Общественная палата исходит из  того, что Федеральный бюджет является важнейшим инструментом  практической реализации принципов и приоритетов государственной политики. Задача Заключения - оценка соответствия исходных принципов разработки Бюджета, его параметров приоритетным задачам развития нашей страны, роста благосостояния ее граждан, обеспечения макроэкономической стабильности.   Важный критерий оценки Бюджета – его соответствие положениям Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

"О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2011 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2012 И 2013 ГОДОВ"

1.Общие положения.

При разработке бюджета Правительство исходило из необходимости решения ряда действительно приоритетных задач:

-  разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций;

- обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности пенсионной системы; повышение качества человеческого капитала;

- повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг; 

- реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Однако проект государственного бюджета основан на целом ряде концептуальных положений, которые требуют пересмотра в связи с переходом к политике модернизации и развития.

1. Оценка темпов экономического роста, во-первых, слишком низка (прирост реального ВВП в диапазоне 3,4-4,4%), во-вторых, исходит фактически из одной предпосылки – цены на нефть на мировом рынке. Представляется, что экономический рост не должен быть функцией одного фактора, от нас мало зависимого. Темпы роста должны стать не оценочным показателем, а целевым. Необходимо стремиться к существенно более высоким темпам экономического роста, порядка 7-8% в год. При этом следует искать те конкретные решения, которые будут способствовать экономическому росту, и закладывать финансирование этих решений в государственный бюджет. Чем больше будет реализовываться подобных решений, тем меньше будет зависимость экономического положения, а значит, и бюджета страны от конъюнктуры на мировых рынках.

2. Бюджет предполагает опираться при модернизации экономики на частные инвестиции. А «главная задача государства – создавать для этого необходимые условия». Нисколько не ставя под сомнение более высокую эффективность и производительность частного хозяйства, все же следует заметить, что сегодня именно государство располагает гораздо большими финансовыми ресурсами, чем частный сектор. Находящаяся в плачевном состоянии инфраструктура российского хозяйства не может быть перестроена частными ресурсами, государство здесь должно стать ключевым и масштабным игроком.

3. Бюджет предполагает сохранение нормы накоплений на уровне 20% от ВВП. Этот уровень является недопустимо низким для нынешнего состояния российской экономики. Правильным был бы уровень в 30% от ВВП. Конечно, добиться такого результата скачком невозможно, однако следует уже в трехлетней перспективе пытаться обозначить тенденцию на опережающий рост инвестиций.

4. Представляется, что одновременное решение двух важнейших, совершенно справедливо поставленных в проекте бюджета задач – развитие социальной сферы и модернизация хозяйства – этим бюджетом крайне затруднительно. Данный бюджет для этого просто слишком мал. Отсюда вытекают два требования: добиваться более высоких темпов экономического роста и искать (создавать) новые внебюджетные источники финансирования модернизации.

5. Такие источники в первую очередь следует создавать для целей инфраструктурного и жилищного строительства. Необходимо создать систему целевых облигационных займов, на рыночной основе, но с обязательным участие Министерства финансов и Центрального банка РФ.

6. Хозяйственные решения в разных секторах хозяйства должны сопровождаться оценкой создания новых рабочих мест, характеристикой их уровня квалификации и запросом к системе образования.

7. Структура бюджета не увязана с выделенными в нем приоритетами. В нем не выделены конкретные средства решения указанных приоритетных направлений. В бюджет включены мероприятия совершенно различного уровня, объединенные ведомственной принадлежностью, но отнюдь не целевой направленностью. В результате складывается мозаичная картина, совершенно затемняющая архитектуру бюджета, возможность сопоставления целей развития и бюджетных средств их реализации Это существенно снижает, стратегичность бюджета, необходимость которой отражена в Бюджетном послании.

 

2. Макроэкономические параметры бюджета.

Макроэкономические показатели, положенные в основу бюджета не в полной мере учитывают положительные тенденции посткризисного восстановления российской экономики, которые позволяют предполагать рост ВВП в 2010 году на уровне 4,0%. Эту результаты подтверждаются существенно лучшими, чем предусматривались первоначальными показателями исполнения Бюджета за 2010 год.   Так, дефицит федерального бюджета за первое полугодие 2010 года – 288 млрд. руб. или порядка 2% ВВП. Этот показатель  лучше даже, чем требования пакта о стабильности Евросоюза. При этом профицит консолидированного бюджета за первое полугодии составил 274 млрд. руб.  Дефицит по итогам года будет существенно ниже – порядка 4,5% ВВП, чем предусмотрено действующим бюджетом- 5,3% ВВП. Это позволит сохранить значительные объемы Резервного фонда для финансирования дефицита бюджета в 2011 году и в дальнейшем.

Также предусмотренная рассматриваемым проектом Бюджета траектория выхода на уровень бездефицитности  представляется чрезмерно напряженной. Насущные меры, принятые Президентом и Правительством, для поддержания социального положения граждан в условиях кризиса, действительно сделали бюджетную ситуацию довольно сложной. В этих условиях разумно разделить сделать траекторию выхода на бездефицитный бюджет более пологой, «умеренно консервативной» с тем, чтобы выйти на бездефицитный бюджет в 2016-2017 годах. Это позволит снизить риски недофинансирования приоритетных направлений развития страны, не слишком увеличивая риски финансовой стабильности.

Так, увеличение дефицита бюджета до 4% ВВП позволит увеличить расходы примерно на 200 млрд. руб., которые целесообразно направить на цели развития, прежде всего, на решение задач повышения роли его инновационной компоненты, а также на повышение зарплат работников бюджетной сферы, прежде всего, непосредственно связанных с ростом человеческого капитала.

Представляется также, что при разработке бюджета далеко не в полной мере проработаны вопросы поиска нефискальных источников доходов. Рост сбережений населения, улучшение положения нефинансового сектора экономики, избыток ликвидности в банковском секторе, рост его депозитов в ЦБ создают предпосылки для целевого заимствования на  внутреннем рынке, направляемого на решение безотлагательных задач развития жилищного строительства, ликвидации ветхого и аварийного жилья.

Учитывая опыт предшествующих лет, оставаясь в рамках «умеренно консервативного подхода» можно с высокой степенью уверенностью полагать, что реальное развитие экономики, несколько более успешное, чем предполагает Минфин, позволит компенсировать предлагаемое небольшое увеличение финансовых рисков.

Вызывает очень серьезные опасения рост налоговой нагрузки на компании среднего и, особенно, малого бизнеса. Может оказаться, что рост социального налога станет непомерных для многих малых предприятий, что в лучшем случае уведет их в тень, а в худшем – заставит закрыться.

По мнению Общественно палаты, вместо увеличения налоговой нагрузки на бизнес, возможно рассмотреть дальнейший и существенный рост акцизов на алкоголь и табак. По оценкам общественной организации «Деловая Россия», акцизы на алкоголь и табак могли бы дать государственному бюджету дополнительно не менее 500 млрд. рублей.

 

3.           Поддержка модернизации и инновационного развития.

Анализ проекта Бюджета показывает, что в нем недостаточно решаются стратегические задачи модернизации экономики и социальной сферы. По оценке экспертов в бюджете на  эти цели выделено 0,3-0.4 %. В проекте не представлены «конкретные механизмы внедрения и поддержки инновационных технологий», предусмотренные бюджетным посланием. Также в нем совершенно недостаточно проработаны механизмы формирования государственного спроса на инновационную продукцию, системы предоставления экспортного кредитования, экспортного страхования и государственных гарантий экспорта продукции высокотехнологичных отраслей.

Представляется недостаточным финансирование фундаментальных исследований, создающих задел для создания прорывных технологий. Наличие все еще качественной фундаментальной науки – важное преимущество России в глобальной конкуренции. Тот факт, что в нашей стране плохо организована коммерциализация результатов исследований и разработок – слабый аргумент, т.к. он имеет в виду, что и в среднесрочной перспективе наше государство не справится с решением этой настоятельной задачи. В целях повышения эффективности финансирования фундаментальных исследований, прозрачности механизмов выделения, средств представляется   целесообразным увеличение финансирования фундаментальных исследований в размере 5 млрд. руб. в год осуществить через предоставление грантов РФФИ, проверенного практикой наиболее «чистого» механизма финансирования. Целесообразно предусмотреть и увеличение сумм, выделяемых на отдельные, особо перспективные проекты с тем, чтобы ускорить их реализацию.

При подготовке бюджета недостаточно проанализированы реальные проблемы, препятствующие реализации инновационных проектов. Так, экспертам в данной области хорошо известна проблема слабости российской прикладной науки, дизайнерских центров, способных создавать опытно-промышленные установки, промышленные образцы инновационных продуктов и технологий, которые могут выводиться на рынок. Без решения этой задачи Россия останется поставщиков интеллектуального сырья на мировой технологический рынок, а результаты отечественных исследований не будут фактором экономического роста.

Это разрыв между научной установкой, инженерным образцом и рыночным продуктом – высокий барьер инновационного развития в нашей стране – совершенно обойден вниманием разработчиков. Откладывание решения этой задачи на следующий бюджетной год вряд ли обоснованно. Представляется уже в этом бюджетном году целесообразно предусмотреть небольшие расходы (50-60 млн. руб.) на проведение  конкурса на получение государственной поддержки в создании межотраслевых дизайнерских центров, модернизации существующих отраслевых институтов. На последующие годы целесообразно предусмотреть значительные финансовые средства (10-15 млрд. руб. в год) на гранты победителям конкурса.

В бюджете не нашли адекватного отражения прямые поручения Бюджетного послания:

• Льготы при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, позволяющие  учитывать расходы на приобретение прав пользования программами для ЭВМ и базами данных по сублицензионным договорам, а также единовременные платежи за пользование правами на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, распространены лишь на организации, ведущие деятельность в области информационных технологий. Такой подход неоправданно ограничивает стимулирование инновационной деятельности в других приоритетных направлениях модернизации экономики, где также значимы соответствующие затраты.
• Важная мера, предусматривающая  освобождение от налогообложения налогом на имущество организации, работающие на энергоэффективном оборудовании, сроком на 3 года с момента ввода его в эксплуатацию, не подкреплена необходимыми нормативными документами. Так, не определены виды оборудования, относящиеся к энергоэффективному.

Не решен также вопрос об освобождении от уплаты налога на имущество организаций, в случаях, когда соответствующее имущества передано образовательным и научным (инновационным) организациям для создания научно-технической продукции. Самое важно, что не решен вопрос с выпадающими доходами регионов. В Бюджетном послании было прямое указание но этот счет: «Поскольку этот налог является региональным налогом, введение дополнительных федеральных льгот должно быть компенсировано отменой иных льгот, применяемых в настоящее время».

4.           Решение социальных проблем.

В проекте Бюджета, и это его, безусловно, сильная сторона, предусмотрено сохранение социальных обязательств. Такой курс Правительства обеспечивает в стране сохранение и упрочение социальной стабильности, создает прочный фундамент для проведения назревших преобразований.

В то же время при проведении социальной политики в проекте Бюджета совершенно недостаточна концентрация на решении стратегических проблем, поиск эффективных средств повышения доступности и качества социальных услуг. Так, в своем Заключении на проект 83-ФЗ Палата уже отмечала, что при изменении правового статуса бюджетных учреждений не предусмотрены необходимые институциональные меры, обеспечивающие контроль за качеством предоставляемых бесплатных услуг.

Проект Бюджета предусматривает, по оценке ФНПР,  снижение реальной з/пл. работников бюджетных учреждений на 2,5-4%. В этой связи является особенно настоятельным, как это предлагается выше, увеличить расходы бюджета с тем, чтобы исправить это положение.  Также следует продолжить политику повышения довольствия военнослужащим, их социальной защищенности. Без этого огромные, но насущные  расходы на перевооружение наших Вооруженных Сил окажутся неэффективными из-за  некачественной их эксплуатации.

В проекте не нашло адекватного отражения требование Бюджетного послания: «система социальной защиты населения должна  быть переориентирована на поддержку семей с доходами ниже прожиточного минимума, в том числе с учетом региональных особенностей».

В последнее время в социальной политике вполне справедливо повысилось внимание к проблемам лиц с ограниченными возможностями, в том числе  преклонного возраста. Решение их проблем связано не только и не столько с «раздачей денег», сколько в реформировании системы их социальной поддержки, оказания им повседневной помощи. В этом реформировании важная роль, безусловно, принадлежит социально ориентированным НКО. Положения недавно принятого по инициативе Президента соответствующего Федерального закона, к сожалению,   не получили  должного отражения в проекте Бюджета. Представляется, что этот недостаток должен быть устранен ко второму чтению Проекта.

При анализе социальных программ обращает внимание, что  затраты на социальную поддержку семей с детьми, материнства и детства (без учета материнского капитала) растут крайне незначительно – всего на 7,4 млрд. рублей (на 7,6%) за три года, что почти в два раза меньше, чем в предыдущую трехлетку (2008 -2010 годы) и в реальном выражении даже снижаются. Даже с учетом ограниченных возможностй федерального бюджета,  полагаем, что такая бюджетная политика не способствует усилению мер по улучшению демографической ситуации в стране, стимулированию рождаемости.

Проектом Федерального бюджета предусмотрено прекращанение финансирования федеральной целевой программы «Дети России» Эта  программа позволяла решать отдельные задачи по профилактике безнадзорности среди несовершеннолетних, оказывать отдельные виды поддержки детям-инвалидам и детям-сиротам.  Предполагается, что отдельные мероприятия этой программы предусмотрены в бюджете 2011-2013 годов по конкретным целевым статьям разделов «Образование» и «Социальная политика». Но в связи с отмеченными выше недостатками структуры Бюджета убедиться в этом   не представляется возможным.

Представляются совершенно недостаточными расходы, предусмотренные на финансирование  подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» в составе Федеральной целевой программы «Жилище», которая является очень важным инструментом улучшения жилищных условий молодым семьям. В целях улучшения демографической ситуации в стране, стимулирования рождения вторых и третьих детей, следовало бы существенно увеличить финансирование подпрограммы хотя бы с 2012 года, использовав для этого как источник условно утверждаемые расходы, которые планируются в 2012 году  в объеме 419 млрд. рублей.

При оценке проекта Бюджета Фонда обязательного социального страхования, рассматриваемого в увязке с Федеральным бюджетом, обращает внимание несправедливое существенное увеличение страхового стажа работников, от которого зависит размер пособия по временной нетрудоспособности, выплачиваемого родителям по уходу за больным ребенком. У большинства родителей, в силу их возраста, еще не может накопиться большого страхового стажа. Семейный бюджет будет нести финансовые потери. Представляется обоснованным сохранить действующие сейчас нормы по страховому стажу, что полностью соответствует курсу Правительства на сохранение действующих социальных обязательств..

 

5.           Межбюджетные отношения.

При оценке положений проекта Бюджета в сфере межбюджетных отношений Палата исходила из позиций Бюджетного послания, в котором совершенно обосновано выдвигалась требование: «необходимо обеспечить расширение финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, возможностей их влияния на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов». При этом Президент отмечал, что «по-прежнему сохраняется острота проблемы выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в связи с предусмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями».

Учитывая, что целый ряд субъектов Федерации, муниципальных образований, в отличие от страны в целом, еще не преодолели посткризисных проблем, характер межбюджетных отношений сохраняет свою напряженность, в ряде случаев приобретает политическое измерение. Ситация существенно обостряется тем, что можно предвидеть сокращение собственных бюджетных доходов   субъектов Федерации в связи с сокращением поступления налогов на прибыль, вызванных увеличением налоговой нагрузки на работодателей. Объем выпадающих доходов субъектов Федерации оценивается Минфином в 200 млрд. руб. В этих условиях региональным бюджетам будет крайне трудно финансировать передаваемые им мандаты, связанные с социальной защитой населения. 

• Так, с 2010 года были отменены некоторые виды субсидий субъектам Российской Федерации по софинансированию  ежемесячного пособия на ребенка в объеме 5,0 млрд. рублей, а также  компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих программу дошкольного образования в объеме 9,5 млрд. рублей.
• Проект Федерального предусматривает предоставление субсидий субъектам Федерации на содержание ребенка в семьях опекунов (попечителей) и приемных родителей,  на заработную плату приемных родителей. Но размер этой помощи реальном выражении сократится. Реализация права регионов увеличить расходы на эти цели столкнется с общей нехваткой средств.
• В настоящее время крайне остро стоит проблемы нехватки мест в детских дошкольных учреждениях. Более чем 1 миллиону 600 тысячам детей не хватает мест в детских садах. Учитывая изложенные выше факторы, региональные бюджеты  без поддержки федерального центра однозначно не справятся с этой задачей. Это существенно усугубит не только ситуацию с рождаемостью в стране, но вполне вероятно станет фактором роста социальной напряженности.

В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о выделении субсидий субъектам Российской Федерации на эти цели.

 

Проект Бюджета в большой мере противоречит решению задачи бюджетной самостоятельности на уровне муниципальных образований. Более того, эти образования оказываются «крайними» при изменении финансовой системы.

• Так, в 2011 году отменяются авансовые платежи с налога на имущество физических лиц и по земельному налогу, которые преимущественно включались в доходы муниципальных образований. обеспечения бюджетном послании ставилась задача Отказ от авансовых платежей приведет к потере порядка 35 млрд. руб. местных бюджетных доходов.
• Не реализовано поручение Бюджетного послания «закрепить за бюджетами муниципальных районов и городских округов фиксированную величину отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения».
• В рассматриваемой бюджетной перспективе планируется ввести налог на недвижимость, объединяющий налоги на имущество физических лиц и на землю.Налог планируется сделать региональным с последующим перераспределением в местные бюджеты. В рассматриваемых условиях, при наличии многих «дыр» в бюджетах субъектов Федерации, местным бюджтам мало что достанется.
• Аналогичная ситуация ожидается и с планируемой передачей на региональный уровень право выдачи патентов на ведение предпринимательской деятельности.

В результате муниципальные образования лишаются   местных налогов и собственных бюджетных доходов. Это существенно искажает закрепленную Конституцией России систему взаимоотношений между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, создает предпосылки для роста социальных напряжений на местном уровне, где непосредственно реализуются основная часть задач социальной  защиты населения.

В этой связи представляется крайне необходимо включение в проект Бюджета следующих положений:

• В соответствии с Поручением Президента Д.А. Медведева  предусмотреть в течение 1 квартала 2011 года ликвидацию льгот по земельному налогу, установленных на федеральном уровне;
• Ввести налог на недвижимость с 2012 года в качестве местного налога;
• Установить виды патентов, доходы от продажи которых зачисляются в местные бюджеты в размере 100%;
• В соответствии с положениями Бюджетного послания передать в местные бюджеты 90% доходов от налога, взимаемого в связи применением упрощенной системы налогообложения.

 

6.           Ответственность за качество бюджетного планирования и исполнение Федерального закона о бюджете.

Значение федерального бюджета, как основного инструмента реализации стратегических целей страны, ее экономической и социальной политики предусматривает, как это отмечено в Бюджетном послании,и  «повышение ответственности за достоверность финансово-экономических обоснований». Счетная палата РФ уже отмечала низкий уровень прогнозов, которые легли в предшествующие годы в основание бюджетных проектировок, приводили к систематическим пересмотрам Бюджета на текущий год.

При исполнении бюджета сложилась практика недофинансирования утвержденных мандатов без проведения корректировки Бюджета в установленном порядке. Это не только ставит бюджетополучателей в сложное положение, но и дезорганизует функционирование соответствующих секторов экономики. Более того, это подрывает доверие активных, образованных слоев и групп, к государству, его политической системе.

Представляется, что назрело повышение персональной ответственности за качество подготовки бюджетных проектировок во всех ее звеньях, за неукоснительное исполнение Бюджета.

Необходимо законодательно установить порог допустимых изменений Бюджета в целом, его структурных разделов, государственных программ.    

Также должен быть повышен уровень принятия решений относительно внесения оперативных корректировок хода исполнения Бюджета. Представляется, что внесение таких корректировок должно осуществляться Постановлением Правительства РФ с последующим внесением изменений в действующий Федеральный закон.

С учетом вышеизложенного, Общественная палата Российской Федерации считает возможным поддержать принятие в первом чтении проекта Федерального закона "О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2011 ГОД  И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2012 И 2013 ГОДОВ", при условии принятия соответствующих замечаний и предложений.