Официальный портал
Общественной палаты Вологодской области

З А К Л Ю Ч Е Н И Е ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА ОБЛАСТИ «ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2012 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2013 И 2014 ГОДОВ»

8 Ноября 2011

Проект областного бюджета на 2012 – 2014 годы формируется на основе сложившейся в регионе методологии планирования, опирается на показатели прогноза социально-экономического развития и бюджетные заявки отраслевых департаментов, комитетов и органов местного самоуправления. К сожалению, прогноз социально-экономического развития Вологодской области на 2012 – 2014 годы[1], представляющий собой механически сформированный набор показателей вне целостной связи с ожидаемыми целями, задачами и инструментами региональной политики, не имеет практической значимости для бюджетных проектировок. В этой связи оба документа слабо увязаны между собой. Отсутствие координации между макроэкономическим и бюджетным планированием является одним из основных факторов низкого качества бюджетных прогнозов. Это вынуждает Правительство области ежегодно инициировать внесение многократных корректировок в утвержденный закон о бюджете, что, в свою очередь, снижает эффективность бюджетного процесса. Так, результатом занижения доходов при формировании бюджета на 2011 – 2013 годы явилось внесение в течение 2011 г. 8 поправок в закон о бюджете, увеличивших его доходную часть на 8,2 млрд. руб., расходную – на 10,8 млрд. руб., а дефицит – на 2,6 млрд. руб.

Конечно же, эти поправки не могли не повлиять на формирование расходов на 2012 – 2014 годы, так как часть новых расходных обязательств 2011 года перешла в расходы очередного бюджетного цикла. Поэтому прогноз на 2012 год, записанный в законе о бюджете на 2012 – 2014 годы, оказался далек от ранее составленного прогноза на 2011 – 2013 годы. Для того чтобы обеспечить расходные обязательства на уровне 2011 г. потребовалось увеличить расходную часть областного бюджета на 7,2 млрд. руб. В результате вместо ожидаемого профицита в размере 2,3 млрд. руб. в бюджет 2012 года заложен дефицит в размере 4,4 млрд. руб., что соответствует почти 15% собственных доходов бюджета.

Таким образом, переход к среднесрочному планированию и утверждение бюджета на три года не дает должного эффекта и представляет собой всего лишь способ распределить финансы по годам без определения стратегии бюджетной политики.

Анализ проекта областного бюджета на 2012-2014 годы позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, серьезная разбалансированность бюджета в 2012 г. Основные бюджетные параметры свидетельствуют о том, что в 2012 г. выйти на докризисный уровень по показателю собственных доходных источников не удастся. Более того, они будет ниже уровня 2011 г. на 811,5 млн. руб. Отставание Вологодской области от российских показателей по уровню обеспеченности населения области бюджетными доходами увеличится с 6,5 до 11 тыс. руб. Усилится дотационность области – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности вырастут с 0,7 млрд. руб. в 2011 г. до 1,3 млрд. руб. в 2012 г. или почти в 2 раза.

Во-вторых, для бюджета характерен предельно высокий уровень государственного долга, который в течение года увеличится на 1,3 млрд. руб. и составит 26,6 млрд. руб., создав серьезные риски для региональной экономики. При этом уровень долговой нагрузки приблизится к отметке 90% в объеме собственных доходов, а на обслуживание долговых обязательств Правительство области выделяет более 900 млн. руб.

В-третьих, основные источники доходов регионального бюджета – налоги на прибыль организаций и на доходы физических лиц не позволят рассчитывать на существенное увеличение доходов бюджета. Так, налог на прибыль организаций планируется со снижением к уровню 2011 г. на 3,1 млрд. руб. или на 23%. При этом в материалах к законопроекту не объясняется, как рассчитан размер предполагаемой прибыли и почему произойдет снижение налогооблагаемой прибыли предприятий с 53 до 42,1 млрд. руб., тем более что по первоначальному варианту прогноза сохранялась положительная динамика.

Что касается поступлений подоходного налога, то значительное его увеличение не предусматривается. В предстоящий плановый период фонд заработной платы будет расти умеренными темпами – 8,8% ежегодно (в докризисный период рост составлял 20-24%). Средняя заработная плата хотя и вырастет с 22293 руб. в 2012 г. до 26198 руб. в 2014 г., однако будет на 6 тыс. руб. ниже среднего уровня по стране.

В-четвертых, в 2012 г. предусматривается снижение расходов по отношению к предыдущему году на 7,8 млрд. руб., что негативно отразится на капиталовложениях и финансировании ряда социально значимых мероприятий:

1) Расходы областного бюджета (без учета федеральных средств) на такую жизненно важную отрасль как ЖКХ за три года снизятся в 5 раз (с 1,9 млрд. руб. до 0,4 млрд. руб.).

2) Бюджет фактически отходит от участия в решении жилищной проблемы, сворачивая ряд жилищных программ. Расходы по обеспечению граждан жильем в 2014 г. заложены в сумме 104 млн. руб., что меньше расходов в 2011 г. на 760 млн. руб.

3) Сокращаются ассигнования на оказание всех видов медицинской помощи за счет увеличения трансфертов бюджету территориального фонда ОМС, обусловленного повышением размера страховых взносов в этот фонд.

4) Существенно уменьшается выделение ассигнований на капиталовложения. В 2012 г. их объем сократится более чем в 3 раза (на 3,1 млрд. руб.), а удельный вес в расходах бюджета не достигнет и 4%. Даже в кризисном 2009 г. на бюджетные инвестиции направлялось 8% финансирования.

В-пятых, при предельно высоком объеме государственного долга и существенных расходах на его обслуживание бюджетное планирование осуществляется в расчете на профицит бюджета в 2013 – 2014 гг. в размере почти 5 млрд. руб. ежегодно, который  предполагается достичь за счет сокращения расходов. На фоне сокращения финансовой помощи из федерального центра, в том числе выделения бюджетных кредитов, при одновременной передаче новых расходных полномочий на региональный уровень это создаст дополнительные риски для финансирования социальной сферы и ЖКХ.

В-шестых, представленный законопроект не является до конца прозрачным документом. В нем нет возможности точно установить, насколько заложена индексация заработной платы бюджетников, коммунальных услуг, учтена инфляция при планировании расходов и задолженность перед бюджетом при планировании доходов. Как и в прошлогоднем бюджете, прогнозируемый объем доходов представлен совокупными собственными доходами и безвозмездными поступлениями[2].

В-седьмых, по сложившейся практике формирование регионального бюджета осуществляется при отсутствии распределения значительной части безвозмездных поступлений Правительством РФ. Это создает предпосылки для неоднократной корректировки бюджета, снижения эффективности расходов и неритмичности бюджетного процесса в целом.

На наш взгляд, резервы по увеличению доходной базы региона имеются. В качестве мер по мобилизации дополнительных доходов для снижения бюджетного дефицита Общественная палата рекомендует:

1. В соответствии со статьей 32 Бюджетного кодекса РФ при формировании доходной части областного бюджета учесть все потенциальные источники доходов, а именно:

– имеющуюся задолженность по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям. По данным налоговой отчетности, по состоянию на 01.10.2011 г. возможная к взысканию совокупная задолженность составляет 2,1 млрд. руб., что соответствует 32% дефицита областного бюджета;

– налоги, которые дополнительно могут поступить в результате контрольной работы налоговых органов. Согласно данным отчета по форме 2-НК УФНС по Вологодской области, сумма дополнительно начисленных налогов по результатам выездных и камеральных налоговых проверок на 01.08.2011 г. составила 2,3 млрд. руб.;

– платежи в счет погашения задолженности и перерасчетов по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам.

2. Продолжить системную работу по легализации доходов. По данным Счетной палаты РФ, нелегальный рынок алкоголя и коммерческие организации с «нулевыми налоговыми платежами» ежегодно обеспечивают треть потерь налоговых доходов бюджетной системы страны.

3. Настойчиво добиваться отмены федеральных льгот по региональным и местным налогам, объем которых по итогам 2010 г. соответствует 52,3% дефицита консолидированного бюджета области. На наш взгляд, необходимо ввести в Бюджетный кодекс норму, закрепляющую исключительное право субъектов РФ устанавливать льготы по территориальным налогам.

В сфере расходов Общественная палата рекомендует изменить их структуру в направлении увеличения доли финансирования на реализацию национального проекта «Доступное жилье», капитальный ремонт жилого фонда и коммунальной инфраструктуры. Рассмотреть возможность дополнительного выделения средств на оказание всех видов медицинской помощи.

В целях решения проблемы сбалансированности региональных бюджетов следует активизировать работу по внесению изменений в налоговое и бюджетное законодательство. Это касается введения дифференцированного налога на недвижимость (позволит существенно повысить бюджетные возможности органов местного самоуправления); улучшения администрирования НДС и пересмотра системы его возврата (прежде всего крупным экспортным компаниям); установления обязанности отраслевых министерств Правительства РФ распределять межбюджетные трансферты до начала формирования территориальных бюджетов; пересмотра порядка возврата остатков целевых видов безвозмездной финансовой помощи в федеральный бюджет. Следует также пересмотреть налогообложение сверхдоходов собственников крупных корпораций. Так, при имеющейся задолженности по платежам в бюджет значительные средства ОАО «Северстали» отвлекались на выдачу займов аффилированным лицам, а расходы на выплату дивидендов собственнику в 2008 и 2010 гг. составили более 31 млрд. руб.[3] При этом фонд заработной платы предприятия был 10,4 и 10,2 млрд. руб. соответственно!!!

Безусловно, необходимо совершенствовать качество бюджетного планирования как на федеральном, так и региональном уровне. Эта проблема становится первичной в системе управления бюджетом, поскольку его реальное исполнение далеко от прогнозных параметров. Без существенного улучшения качества бюджетного планирования будет трудно перейти к программному бюджету и его увязке с решением стратегических задач территориального развития.

На основании изложенного Общественная палата Вологодской области считает возможным поддержать проект закона области «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» при условии принятия соответствующих рекомендаций.

 

 

Заключение  принято  на заседании Совета Общественной палаты области

03 ноября 2011 г.

 


[1] С экспертным заключением Общественной палаты на Прогноз социально-экономического развития Вологодской области можно ознакомиться на сайте Общественной палаты. Режим доступа: http://www.op35.ru

[2] Во всех регионах СЗФО законопроекты о региональных бюджетах сопровождаются приложением с полной расшифровкой налоговых и неналоговых доходов.

[3] См. статьи коллектива авторов ИСЭРТ РАН, опубликованные в 2011 г. в журнале «Экономические и социальные перемены»: «Влияние интересов собственников металлургических корпораций на национальное и региональное развитие» - № 3 (15) и «Влияние интересов собственников металлургической корпорации на финансовые результаты головного предприятия (на примере ОАО «Северсталь»)» - №  5 (17).